欧盟“策略指南针”草案出台,真能“指南”吗?

原题目:欧洲察看室|欧盟“策略指南针”草案出台,真能“指南”吗?
在11月15日的欧盟外长与防长联席会议上,《人身安全和防务策略指南针》(A Strategic Compass for Security and Defence)首份草案终于掀开了面纱。草案里的“策略指南针”有一个很长的副题目——“为了一个能维护其国民、保护其价值观与利益,对国际与温和人身安全作出奉献的欧盟。”虽然在此会议之前早已有各类渠道将该“策略指南针”草案的主要内容走漏出来,但官方不断没有正式发布草案全文。
欧盟的外长与防长们在此会议上就这份旨在为将来5到10年欧盟人身安全和防务路径给个明晰政治策略指点的“策略指南针”草案替换了看法。欧盟外交和人身安全政策高级代表博雷利将此“巨无霸”会议的探讨过程比作“马拉松竞走”。假如一次联席会议都能作如此形容的话,那么整个“策略指南针”的制订过程用旷日耐久、大张旗鼓来描述就一点也不显夸大。由于从德国负责2020年下半年欧盟轮值主席国官宣启动“策略指南针”制订之日算起,到现在为止已有近一年半时间,而到法国负责2022年上半年欧盟轮值主席国最终推出该指南之时,则有近两年时间。那么,这份耗时耗力并由欧盟德法双轴心续力护航的“策略指南针”终究蕴含了什么内容?除了了德法两境外,到底另有哪些力量在起推进作用?其施展指南的成果又会怎样样?
举动、人身安全、投入与同伴
在“策略指南针”制订过程当中,欧盟一共公布了四份引见背景情况的备忘录。首份备忘录公布于2020年11月,主要反映的是制订过程预备阶段的效果,也就是欧盟对当下到将来5-10年要面对的危险与挑战进行了360度的全面剖析。此项非公开剖析主要由欧盟的单一谍报剖析才能(SIAC)机构在成员国谍报部份的协助下实现。其后三份备忘录反映的是策略对话阶段的进展效果,主若是对“策略指南针”重点关注的危机治理、还原力、才能发展与同伴关系四个方面政策指标与措施的引见。这四个方面或许依照欧盟说法是“四个篮子”的提法在最后一份备忘录里被相应地改为了举动、维护、投入与同伴。尽管提法有所扭转,但四个方面的主要内容仍是连贯的。
“策略指南针”作为在人身安全与防务领域的次级策略,与其一级策略也就是2016年出台的《欧盟外交和人身安全政策的寰球策略》(如下简称《寰球策略》)一样,都在前期花了鼎力气对欧盟的外部人身安全环境作出剖析与判断。《寰球策略》里的绝大多数判断,比方世界正在经验权力转移与扩散、欧盟面对着生活危机以及虚伪消息等各类要挟,都在“策略指南针”里再次得到确认。和此同时,“策略指南针”重点强调了权力政治的回归与地缘政治的转移使欧盟面对着更具敌意的人身安全环境,这在近几年寰球博弈加剧后显得尤为突出。像软实力等要素都成了兵器化的政治竞争工具。混合要挟与新兴要挟愈来愈多,战争和与平的界线愈来愈模糊。欧盟因经济、策略、政治与价值观遭到的挑战存在“策略收缩”的危险。
欧盟想要防止从“游戏玩家”沦为“游戏场”、从寰球竞争舞台的“参观者”变为“旁观者”,那么就要举动、维护、投入与发展同伴。“策略指南针”指出,举动就是愈加疾速与果决地对付危机。维护就是晋升还原力以在网络、海洋与太空等策略领域免受混合要挟与攻打。投入就是添加防务才能、技术创新与互用性,缩小外部依赖与内部碎片化。同伴就是增强和北约等组织与国家的协作互补。
详细来讲,“策略指南针”一是在危机治理举动方面要添加决策灵敏性,给予有关任务更多授权,既要发展“欧盟疾速部署才能”这样的军事才能,又要发展可在30天部署200名专家的民事才能。二是在晋升还原力、增强维护方面,要树立“欧盟混合工具箱”,还要发展网络防御政策、“协同海上存在”机制、人身安全和防务的太空策略。三是在投入方面,要发展海上无人平台、将来空战系统、空间地球视察才能以及主战坦克等下一代才能,还要充沛施展永恒构造性协作机制和欧洲与平基金的作用以发展前沿军事才能,增强欧洲技术与资产根底以发展新兴和毁坏性技术,而且树立防务创新中心。四是在发展同伴方面,要晋升和北约与联结国的多边同伴关系,增强和非盟、欧安组织与东盟的地域同伴关系,推进和美国、挪威、加拿大等双边同伴关系,发展和西巴尔干、东部南部临近地域、非洲、亚洲、拉美等地特定同伴关系,而且树立欧盟人身安全和防务同伴关系论坛。
“策略指南针”出台后,将由欧盟外交和人身安全政策高级代表在和欧盟委会、欧洲防务局商量后,向欧洲理事会提交年度进展汇报。欧盟将至少每一五年对外部人身安全环境进行一次要挟剖析。高级代表将基于2025年的要挟剖析与关键指标上获得的效果,就“策略指南针”的可能修订提出倡议。
护航者与推手
因为“策略指南针”的启动与实现正好是德国与法国辨别负责欧盟轮值主席国的时间,大家天然猜想这类布置能否有意为之。现实上,德法两国在推出“策略指南针”上确有共鸣,而且能够说是施展了双轴心续力护航的作用。
欧洲策略专家史文•比斯考普(Sven Biscop)提到德国人在2020年前就提议要出台一份“策略指南针”,而的确在德国负责轮值主席国时正式宣布了制订该策略。至于将“策略指南针”实现推出的时间定在法国负责轮值主席国的2022年3月,此时正值法国大选前夜,足见法国对该策略的看重。家喻户晓,法国总统马克龙在2017年当选后就不断鼎力提倡“欧洲主权”与“策略自立”,提出“欧洲干涉建议”,号召树立一支“真实的欧洲部队”。德法虽然在欧洲部队组成、和北约关系等详细问题上有时存在不齐全一致甚至差别比较大的看法,但对欧盟人身安全和防务的总体发展都持支持的踊跃立场。没有德国看守总理默克尔与马克龙的认可,“策略指南针”的推动将会愈加困难。
假如说德法等是“策略指南针”在成员国层面的护航者,那么欧委员会主席冯德莱恩等则是高级官员层面的重要推手。2012年,欧洲官方拉开了制订《寰球策略》的序幕。也正是在那一年,跟着奥朗德在法国总统大选中获胜入主爱丽舍宫,勒德里昂被录用为国防部长。紧接着在2013年的德国大选后,冯德莱恩成为德国历史上首位女性国防部长。2014年的欧洲议会推举则把莫盖里尼推上了欧盟外交和人身安全政策高级代表之位。莫盖里尼在负责高级代表之前早已负责过意大利众议院的防务委会秘书、驻北约议会代表团团长以及外交部长等职。能够想见,在《寰球策略》及其后诸多人身安全和防务政策措施的推出过程当中,莫盖里尼、冯德莱恩、勒德里昂等人必需要达成一个个共鸣与妥协。
冯德莱恩与勒德里昂在2016年9月向欧盟联结提交了增强防务协作的汇报,提出树立联结军事总部等倡议。时至欧盟启动制订《人身安全和防务策略指南针》的2020年,取得冯德莱恩等人支持的莫盖里尼成为了欧洲学院(the College of Europe)校长,而已经的欧洲高校学院(the European University Institute)校长与钻研欧洲经济一体化的让•莫内讲席教授博雷利则成了欧盟外交和人身安全政策高级代表,他要让欧盟学会“权力的言语”。冯德莱恩在负责欧盟委会主席后提出了“地缘政治委会”的概要。勒德里昂则成了马克龙总统的外交部长。能够说,莫盖里尼、冯德莱恩等人由于工作关系,实际上构成了一股推进欧盟人身安全和防务政策发展的力量。
当然,除了了德法两国与上文提到的那些高官外,欧盟其余很多成员国也对“策略指南针”乐见其成,也有更多人物在参观与推进。比方在2020年3月的非正式会议上,诸多欧盟防长号召要有一个“策略指南针”的新建议。值得指出的是,欧洲智库与专家在“策略指南针”酝酿与制订过程当中的作用不成低估。
“指南针”指向何方?
在11月的欧盟外长与防长联席会议后,听说欧盟成员国对提出的“策略指南针”草案普遍反响“相当踊跃”。当然也有预料之中的“不谐和”声响,波兰与立陶宛对方案成例5000人“欧盟疾速部署才能”军队持保存立场。它们与其余波罗的海国家、丹麦等示意欧盟的新策略不能以减弱北约为代价。对此,博雷利说首份草案在最终出台前还要通过成员国重复探讨,至少进行两次修正。能够预感,一方面“策略指南针”的主要内容应该不会再有太大变动,另外一方面成员国的分歧不会齐全消除。这样一份策略将施展怎么的指南成果,不能漠视三方面要素。
第一,不能漠视欧盟的决心与举动力。有人对“策略指南针”将如此之多的指标与项目的实现期限设在2025年或更早示意疑虑。不过不言而喻,2025年的期限应该和欧盟决心树立成熟的欧洲防务同盟的时间亲密有关。从把“四个篮子”的提法改为举动、维护、投入与同伴这类愈加简约有力的表述形式也能够看出,制订者或许推手们就是在强调“策略指南针”并非一份惯例的政策文件,而是有详细措施与时间表的举动手册。在探讨“策略指南针”草案的同时,欧盟又推出了永恒构造性协作机制的第四轮14个新项目。
第二,不能漠视欧盟内部的分歧与面对的艰难。除了了曾经提到的“不谐和”声响外,德法虽然在欧盟人身安全和防务发展上起着双轴心作用,但“策略指南者”的推出也是双方在防务发展方向、偏重与速度上的均衡与买卖后果。博雷利几乎使人受惊地坦诚指出,因为历史与地理等缘由,欧洲各个国的世界观其实不一致,没有一个合伙的策略文化。欧洲另有一种乐于探讨概要与制度的习气偏向,但真碰着要晋升举动才能的艰巨任务时又跑开了。这真是说说简捷,干起来难。今后防务领域假如触及到突破与修订公约的更本质、更复杂问题时,欧盟将面对更大艰难。
第三,不能漠视欧盟军事策略的负面作用。欧盟在“策略指南针”制订过程当中一直和北约沟通,包括将“策略指南针”和北约的新“策略概要”进行协商。欧盟将和美国展开人身安全和防务对话,同时欧洲防务局将和美国国防部协调有关“行政布置”。在此情况下,“策略指南针”做出一系列方案,比方将把印太作为“协同海上存在”机制的下一个指标。那么,一个和北约互补、强化跨大西洋防务协作的军事力量能否会有真实的策略自立,能否会给寰球稳固与世界与平带来新的负面影响呢?
(杨海峰,上海市欧洲学会秘书长)

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